La France est-elle légitime pour mener des opérations antiterroristes en dehors du territoire national ? (article)

Illustration fichetech Émeline

« La force publique d’une nation a pour objet de pourvoir à sa sûreté commune, d’une part contre les troubles et les désordres du dedans, et de l’autre contre les ennemis du dehors […] »

— Comte de Guibert, Traité sur la force publique, 1790.

 

Un contexte en faveur des opérations : une protection légitime contre l’ennemi

                La France est, depuis 2008, engagée dans de nombreuses opérations extérieures. Plusieurs sont évoquées dans la mesure 29 du plan d’action spécifique, présenté le 9 mai 2016 par le Premier ministre devant l’Assemblée nationale (le détail est présenté en annexe 1) :

  • l’opération Barkhane au Sahel (1er août 2014),
  • l’opération Chammal en Irak (19 septembre 2014),
  • l’extension de l’opération en Syrie (depuis les attentats de Paris),
  • ainsi que l’effort porté sur les États de la côte sud-méditerranéenne (Libye).

Ces engagements résultent d’une recrudescence des menaces qui pèsent sur le territoire français, menaces de plus en plus qualifiées de « terroristes [1] ».

  • Dès 1994, le Livre blanc de la défense indique que « l’action terroriste est sans doute la principale menace qui soit en mesure d’affecter notre sécurité ».
  • Aujourd’hui, le constat est clair : la menace terroriste est sérieuse et augmente. Plusieurs attentats ont touchés l’Europe depuis 2001 (cf. annexe 2) et notamment la France en 2015-2016.

L’ennemi est désormais ciblé : l’État islamique dans son ensemble, les groupes terroristes suivant leurs particularités. Le Général Pierre de Villiers [2] (alors encore CEMA), lors d’un colloque « Droit et OPEX » en 2015, évoque Daech au Levant, A.Q.M.I. au Sahel, Boko Haram au Nigéria.

L’État doit donc assurer la sécurité des Français, affaiblir et détruire les capacités militaires des groupes djihadistes, dans et hors de son territoire. Mais, peut-on dire que les opérations antiterroristes extérieures sont menées dans un cadre légal et légitime au regard du droit et des populations ?

La légitimité interne et externe est subjective ; tandis que la légalité fait référence au respect objectif de normes juridiques contraignantes admises pour entre en guerre (jus ad bellum) et pour agir en guerre (jus in bello).

Le cadre démocratique : des opérations antiterroristes encadrées juridiquement

                L’État est le seul garant légitime pour engager des actions sur le plan international et national. Le gouvernement français a donc mis en place de nouveaux dispositifs juridiques internes [3] à la suite des attentats de janvier-novembre 2015 et juillet 2016, fondés sur l’action répressive, dissuasive et internationale. À cela s’ajoute l’adoption de la résolution 2253 du Conseil de sécurité à New York le 17 décembre 2015, relative à la lutte contre le financement du terrorisme. Mais ces actions ne suffisent pas. D’où la mise en place d’opérations antiterroristes françaises dans le monde.

Ces opérations sont encadrées juridiquement au niveau national. Le président de la République, en tant que chef des armées (article 15 de la Constitution française du 4 octobre 1958), est décisionnaire en matière d’intervention à l’étranger. Mais la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement (article 35 de la Constitution). Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention, et précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. Toutefois, lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement (opération Chammal en Irak [4].). De plus, le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 pose sept principes pour lesquels il paraît opportun d’intervenir, dont le respect de la légalité internationale et la légitimité démocratique exprimée par ses représentants au Parlement. Quant au Livre Blanc de 2013, il recense les trois objectifs des interventions extérieures :

  • protéger les ressortissants français,
  • défendre les intérêts stratégiques français et ceux des partenaires et alliés,
  • exercer ses responsabilités internationales.

Une opération antiterroriste à l’extérieur est donc pensée et encadrée par l’exécutif, mais surtout par le droit international.

La légitimité internationale : dans quel cadre international la France intervient-elle ?

                Au plan international, la Charte des Nations Unies pose un principe général de prohibition de recours à la force [5] afin de limiter la violence et de garantir la paix internationale. Elle ne réserve la licéité d’un tel recours que dans certaines circonstances exceptionnelles, comme  l’action collective décidée en vue de faire face à une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression (Chapitre VII de la Charte) ; ou la légitime défense (article 51 de la Charte). Cette dernière a été utilisée par le président français pour justifier ses interventions, notamment en Syrie actuellement. Cependant, l’absence de définition du terme d’agression et la complexité du cadre juridique du maintien de la paix (dont le droit de veto des membres du Conseil de sécurité) entraînent des blocages et des justifications diverses et vivement critiquées [6].

Le principe même du terrorisme est de prendre pour cible les populations civiles. Cela est condamnable par le droit international grâce au principe de la « responsabilité de protéger » (responsability to protect — « R2P »). Il s’agit de la responsabilité de protéger les populations civiles contre les violations graves du droit humanitaire. Après le 13 novembre 2015, le président a donc utilisé les termes « d’attaques terroristes » et non de « crimes de guerre».

D’un autre côté, l’extension de l’opération Chammal en Syrie en septembre et novembre 2015 est fondée sur la légitime défense préventive.  Cela a été considéré comme des frappes d’opportunités sur un fondement juridique inopérant. L’ouverture d’un conflit armé avec une organisation terroriste est légitime mais illégal au regard du droit international. À l’inverse, certaines opérations menées légalement peuvent parfois être considérées comme illégitimes. La guerre antiterroriste n’entre donc dans aucune législation spécifique. La politique antiterroriste européenne est dépassée. Or, plus de 7 000 militaires français sont en opérations à l’extérieur depuis le 20 avril 2015 (Colloque « Droit et OPEX », novembre 2015).

Conclusion

                La menace terroriste est mouvante et nécessite d’assurer la sécurité des Français. La France et ses intérêts sont en jeu. Cela engendre un effacement des limites entre sécurités intérieure et extérieure. La légitimité des opérations antiterroristes françaises à l’extérieur est rarement contestée, à l’inverse de la légalité de ces opérations. Mais le discours exécutif est réfléchi et les actions encadrées.

Concernant le dilemme syrien, Erwan Cafferato considère que le recours à la force risque d’entraîner une radicalisation par ricochet. Le seul outil juridique utilisable serait de voter une résolution aux Nations Unies et supposerait un vote à l’unanimité au Conseil de Sécurité, chose improbable pour le moment. On en revient aux paroles de Pascal : « La justice sans la force est impuissante. La force sans la justice est tyrannique ».

À la question : serait-il envisageable de considérer une intervention au sol en Syrie ? Le Général de Villiers répond non. La situation est complexe. Une telle initiative serait inopportune et irraisonnable. Cela obligerait la France à déclarer unilatéralement la guerre. Le maintien de la paix et l’obligation de non-ingérence reste les points clés de n’importe quelle opération, même si la légitimité d’opérations antiterroristes reste naturelle face à une recrudescence d’attaques.


Annexe 1 : les principales opérations antiterroristes françaises à l’extérieur du territoire national

Interventions Cadre des opérations Commentaires
Opération Barkhane — Sahel (1er août 2014) : en cours.

 

 

 

Opération multinationale à dominante française.

But : appuyer les pays partenaires de la bande sahélo-saharienne – Mauritanie, Mali, Burkina Faso, Niger, Tchad – dans la lutte contre les groupes armés terroristes (notamment A.Q.M.I. au nord du Mali, et Boko Haram).

 

 

Importance du dispositif : Plus de 3 000 militaires.

Opération Chammal — Irak (19 septembre 2014) : en cours. Opération multinationale (coalition pays occidentaux / arabes) sous commandement américain.

En 2014, le groupe terroriste Daech conduit une offensive territoriale en Irak, qui se traduit par la chute de Mossoul au mois de juin. Cette opération répond à une demande du gouvernement irakien.

But : apporter un soutien aérien aux forces armées irakiennes et aux peshmergas kurdes, afin de leur permettre de reprendre l’initiative sur le terrain.

 

 

 

 

Les frappes aériennes françaises et européennes sont strictement circonscrites à l’Irak, contrairement aux États-Unis et à certains partenaires arabes qui conduisent aussi des frappes en Syrie.

Extension de l’opération Chammal en Syrie (depuis les attentats de Paris) : en cours. 8 septembre 2015 : premiers raids aériens français de reconnaissance dans le ciel syrien.

 

Critique : violation de l’intégrité territoriale de la République arabe de Syrie
15 septembre 2015 : adresse du Premier ministre à l’Assemblée nationale afin d’informer le Parlement de la décision du gouvernement d’engager les forces aériennes françaises au-dessus du territoire syrien. Le chef du gouvernement inscrit politiquement l’intervention française dans un contexte de guerre.

 

Annexe 2 : les principaux attentats en Europe depuis 2001

Annexe 2 fichetech Émeline

 


[1] L’article 421-1 du code pénal définit le terrorisme comme une « entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur ».

[2] Audition du général Pierre de Villiers, chef d’état-major des armées, lors du colloque « Droit et OPEX », novembre 2015

[3] Lois de 1986, 1996, du 23 janvier 2006, du 21 décembre 2012 et loi du 13 novembre 2014 et création d’un site internet : stop-djihadisme.gouv.fr/

[4] Erwan Cafferato, Légalité et légitimité des opérations extérieures françaises : le dilemme syrien, Tribune n°639

[5] « Les membres de l’Organisation [des Nations unies] s’abstiennent dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies », article 2§4 de la Charte des Nations Unies.

[6] Revue politique et parlementaire, 13 novembre 2015.


Illustration : un convoi de la force Barkhane coupe la retraite de groupes terroristes dans l’Adrar de Taghlit le 28 octobre 2014.

Par Émeline Marly


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