Négocier avec l’Est. Le regard d’un pays d’Europe centrale (Conférence)

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Compte rendu de la conférence organisée le 27 février 2017 par la Chaire des grands enjeux stratégiques contemporains de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Cette conférence est par ailleurs disponible en vidéo sur la chaîne YouTube de la chaire.

Intervenants : Štefan Füle, ancien Commissaire européen à l’élargissement et à la politique Européenne de voisinage, candidat au poste de Secrétaire général de l’O.S.C.E. ; Yves Boyer, professeur à l’École polytechnique en charge du cours de géopolitique et de stratégie, chercheur associé à la Fondation pour la recherche stratégique (F.R.S.).

***

        M. Füle précise qu’il exprimera, dans le cadre de cette conférence, son point de vue personnel. Selon lui, notre sécurité dépend de notre capacité à transcender les fossés idéologiques, à se comprendre l’un l’autre mais aussi à changer les choses ensembles. Avec la chute du rideau de fer, le monde bipolaire est derrière nous et le monde multipolaire est hors de portée. Les institutions internationales doivent encore être réformées. La mondialisation est devenue un outil de l’interconnexion et de l’interdépendance. Elle a remis en question le concept des frontières comme mode de défense de notre vie. La concurrence a remis en cause l’Europe et sa sécurité. Le cas de la Crimée et de l’est de l’Ukraine nous ont poussés vers un chemin dangereux. Cela a de graves conséquences pour la sécurité de notre continent. Nous différons dans notre interprétation de la reconnaissance des États telle que convenue dans la charte de Paris en 1990. Il faut trouver des réponses objectives pour avancer. Vladimir Poutine déclare en 2004 : « Si l’Ukraine souhaite rejoindre l’Union Européenne et que celle-ci l’accepte en tant que membre, il faut s’en féliciter. Nos économies sont liées dans les secteurs manufacturés. Comme cette partie de cette économie deviendrait une partie de l’Union Européenne cela aurait, je l’espère, des répercussions positives sur l’économie russe ». Que s’est-il passé depuis ? Il n’y a pas d’analyse commune pour le savoir. Trois discours qui s’opposent les uns les autres existent. L’argument sert à illustrer en quoi nos évaluations du passé récent divergent. Ces discours sont « un fait avec lequel il faut vivre » selon les membres du panel de sécurité de l’Union Européenne (U.E.). Les trois discours sont :

  • Le point de vue occidental : la fin de la guerre froide a permis de libérer les pays d’Europe centrale de l’U.R.S.S. Ce n’était pas une victoire de l’Occident mais une victoire pour la liberté et la démocratie. Elle a été enregistrée comme telle dans les accords de Paris. Le processus d’élargissement a été remis en cause par la désintégration de la Yougoslavie et les conflits ultérieurs comme ceux des Balkans. La Russie a peur des « révolutions de couleurs ». Elle est en confrontation ouverte avec l’Ukraine depuis 2013.
  • Le point de vue de Moscou : la dynamique principale après la guerre froide était l’expansion occidentale au détriment de la Russie. Il existe, selon cette dernière, une menace croissante pour sa sécurité nationale. De nouveaux États membres ont rejoint Schengen. Un partenariat de second rang a été offert à la Russie via le C.O.R. Il y a eu des bombardements sur la Serbie et l’OTAN a agi de façon unilatérale. L’Occident a essayé de faire changer des régimes au Moyen-Orient. L’Occident a activement soutenu les révolutions de couleurs. Enfin, il y a eu une campagne négative de propagande lancée contre la Russie en 2013.
  • Le point de vue des États intermédiaires : ils ne partagent pas entièrement l’un ou l’autre de ces discours. La Géorgie ou l’Ukraine ont vu menacées leur indépendance comme la possibilité de rentrer dans l’U.E. Ces États voient la Russie comme une menace pour leur sécurité.

Après la dissolution de l’U.R.S.S., l’U.E. a développé les accords de partenariat et de coopération (A.P.C.). Ces accords globaux ont pour objectif de régir les relations de l’U.E. avec les pays de l’ex-U.R.S.S. Ils servent à développer des relations dans de nombreux domaines. En 1994, des A.P.C. avec l’Ukraine, la Russie et la Moldavie ont été signés, puis, deux ans plus tard, avec l’Arménie et l’Azerbaïdjan. Il faut renforcer le développement démocratique des partenaires via la coopération dans des domaines choisis. Une perspective de créer de futures zones de libre-échange apparaît ainsi. Il faut également opérer une transition vers une économie de marché et favoriser les investissements. Dix ans après, l’ampleur géographique de l’U.E. a changé (vagues d’élargissement en 2004 puis 2007). L’U.E. s’est retrouvée avec des frontières avec le Caucase Sud. Une nouvelle politique de voisinage affirme que les pays autour de l’U.E. devraient former un arc de stabilité et un anneau d’amis qui pourraient participer à diverses politiques et programmes de l’U.E. La Russie devait faire partie de cette démarche ; la commission européenne l’a explicitement dit en octobre 2003. Cependant, la Russie a rejeté l’invitation européenne. Au lieu de cela on a établi des espaces communs de coopération lors du sommet U.E. / Russie en novembre 2003. Diverses tentatives peuvent expliquer ce refus. La raison la plus pertinente est qu’elle ne souhaitait pas devenir un objet de la politique européenne. Elle voulait être sujet, et non objet. Moscou entendait être considéré comme un égal, au niveau des partenaires stratégiques qui se retrouvent dans les quatre espaces communs. Une feuille de route existe et porte sur quatre domaines :  l’espace économique commun, la sécurité et la justice, la sécurité extérieure et enfin la recherche et l’éducation — y compris ses aspects culturels. En 2010, le partenariat pour la modernisation, qui servait de cadre souple pour renforcer la croissance et augmenter la compétitivité, a été lancé. Même s’il n’y avait qu’une politique européenne sur ses voisins à l’Est, pendant les dix premières années des années 2000, il a existé un fossé croissant entre la politique de l’U.E. et ses voisins orientaux.

La politique de voisinage a démontré la réalisation croissante selon laquelle l’U.E. devait promouvoir la prospérité économique et politique. Il y a eu une nouvelle démarche qui représentait la reconnaissance de nouvelles vagues d’élargissements infaisables. On avait créé la politique de voisinage pour fournir un cadre aux relations de l’U.E. avec ces nouveaux voisins pour la vague d’élargissement de 2004. Elle donnait la possibilité de développer des relations politiques et économiques pour aller au-delà d’une coopération normale sans non plus aller vers un élargissement total. Étant donné que les voisins méditerranéens de l’U.E. disposaient déjà d’accords d’association, la possibilité d’obtenir de nouveaux engagements était la solution la plus pertinente pour les voisins orientaux.

En 2008 les relations de l’U.E. avec ses voisins étaient orientées par les intérêts nationaux de certains États membres. Est apparue une nouvelle initiative pour l’Est : le partenariat oriental. Le but était d’intensifier les relations de l’U.E. avec la Biélorussie, la Moldavie et l’Ukraine. L’U.E. voulait empêcher la création de nouvelles lignes de fractures entre les nouveaux États membres à l’Est et leurs voisins. Les ambitions de l’U.E. pour cette relation dépendrait du degré selon lequel ses valeurs européennes seraient respectées et appliquées dans les pays. Lors du sommet de 2008, un nouvel accord en négociation apparaît sous la formulation « accord d’associations ». L’Ukraine était le pays test pour la nouvelle approche de l’U.E. avec les pays de l’Est. Cela a donné lieu à un document de plus de 2 000 pages. Les négociations ont duré plus de cinq ans. En Ukraine, il y eut un vaste soutien populaire en faveur de son intégration à l’U.E. L’objectif des négociateurs était de préparer un accord plus ambitieux que les accords signés par l’U.E. avec les pays d’Europe centrale. Cette nouvelle approche devait ouvrir, par la suite, la voie aux négociations d’accès à l’U.E. Les accords d’association devaient ouvrir une nouvelle ère. C’était un engagement mutuel pour établir des relations durables et étroites basées sur des valeurs communes. L’U.E. n’avait jamais négocié des accords aussi complexes. L’innovation la plus importante est l’accord de libre-échange complet et approfondi avec le marché européen.

  • Le but était de comprendre les événements qui ont suivi.

Les négociations ont commencé avec quatre partenaires mais la signature n’a eu lieu qu’avec trois d’entre eux. L’accord d’association a été signé avec l’Ukraine le jour même où la Russie a adopté la décision de faire de la Crimée une partie intégrante de son propre territoire. Ces accords devaient promouvoir les opportunités économiques sans compromettre les liens traditionnels.

Les points les plus importants à retenir sont :

  • des politiques ambitieuses et consensuelles avec nos partenaires de l’Est, mais ce n’était pas le cas avec la Russie. Cela a approfondi la méfiance.
  • le fait que l’on n’a pas toujours été cohérent dans le cadre de l’élargissement de l’OTAN.
  • dans le cas de l’Ukraine, on a été obnubilé par notre hésitation à signer le programme d’association. En revanche, on ne voyait pas l’hésitation du côté ukrainien.

Plusieurs mythes sont à mettre en lumière :

  • on raconte que l’on n’a pas parlé à la Russie. Elle ne s’est pas intéressée aux incidences du partenariat oriental. Quand la Russie a réagi, il était trop tard. Dès 2012, il y avait un groupe d’information du partenariat oriental composé de nombreux pays qui tenait deux réunions par an. En mai 2013, date de la dernière réunion entre l’U.E. et la Russie, trois propositions ont vu le jour :
    • nous avons dit que l’accord d’association et l’appartenance à l’Union douanière et à l’Union économique étaient incompatibles.
    • nos partenaires de l’accord d’association devaient continuer leurs relations avec la Russie dans tous les domaines.
    • on a demandé à la Russie de prévoir une relation entre les deux projets d’intégration sur le continent entre l’Union douanière et la C.E.I.
  • l’accord d’association a été inventé contre la C.E.I. En réalité, elle a été créée bien après que les négociations de l’accord d’association commencent. À aucun moment, l’Ukraine n’avait remis en cause son intention de signer l’accord d’association avec l’U.E.
  • on avait contraint les partenaires orientaux à choisir entre Bruxelles et Moscou. C’est un mythe car on a toujours laissé le choix. L’Arménie, par exemple, a choisi l’Union douanière et non l’accord d’association.

Nos objectifs et intérêts restent les mêmes : promouvoir la liberté politique et économique. Il faut trouver la juste réponse pour atteindre nos objectifs sans faire choisir nos partenaires entre Bruxelles et Moscou. Plus on fera de progrès dans l’espace économique avec la Russie, moins il y aura de tensions. Lors du dernier sommet entre l’U.E. et la Russie en 2014, malgré la pression de l’époque, le sommet a fait des progrès. L’U.E. et la Russie voulaient une meilleure intégration économique mutuelle. On parlait de créer un espace économique commun entre Lisbonne et Vladivostok. Cependant il y a des conditions préalables pour y arriver évidemment. Ces déclarations ont eu lieu avant l’annexion de la Crimée. Ensuite, il faut réaliser des pas concrets d’accords entre les deux unions. Il faut avoir une coopération pragmatique et bénéfique avec l’union eurasiatique pour traiter avec la Chine plutôt que l’inverse. Il y a des choix difficiles à faire parfois.

Bien souvent on n’a pas pris les mesures nécessaires car l’on doutait.

Yves Boyer :

Pour en venir à l’U.E. il y a deux dynamiques :

  • Celle d’une fragmentation des constructions de l’U.E. de moins en moins capables d’agir de façon unifiée.
  • La politique de la Russie à l’égard de ses voisins européens.

L’idéologie internationaliste triomphe en 1989. Dans sa version contemporaine elle signifie l’ouverture des frontières, la consolidation du libéralisme politique, financier et sociétal, la promotion des droits de l’Homme et de la démocratie. C’est ainsi que s’est justifié l’élargissement de l’U.E. : apporter la solidité politique aux nouveaux pays et contribuer à leur développement économique. Cet élargissement était accompagné d’obligations et de codes. Les évolutions de l’U.E. génèrent des contestations. La crise de 2008 porte un coup fatal à l’idéologie internationaliste. C’est une idéologie qui n’est pas sans faille. La crise des subprimes ne pouvait pas être confinée aux États-Unis. C’est une crise qui a eu de profondes répercussions. Face aux pays occidentaux, la Russie est passée d’un pays du bord du gouffre à une nation retrouvée. La Russie est bornée par l’OTAN. Sous l’U.R.S.S., Leningrad était à 1 400 km de l’OTAN. Aujourd’hui, la Russie est à 130 km des forces de l’OTAN. L’U.E. ne joue plus un rôle de modérateur avec Moscou. Elle joue la politique de l’autruche. Cela provoque donc un risque d’escalade vers le nucléaire.

L’administration Trump fait un effort de défense. Les États-Unis continueront à y prendre part.

Štefan Füle :

On peut retenir plusieurs points importants :

  • Il y avait une attente de la part des anciens membres de l’U.E. En une dizaine d’années on aurait pu instiller le virus de la démocratie à nos nouveaux amis.
  • La question des migrations : il faut plus de temps pour comprendre la valeur ajoutée de la migration. Les pays de l’Est intégrés à l’U.E. n’ont jamais connu ça. Au lieu de donner le temps de comprendre il y a eu des votes pour des quotas obligatoires. Il ne faut pas rendre cela obligatoire. La mondialisation a été imposée du fait des progrès techniques. Là où on a échoué c’est dans la redistribution de la richesse.
  • Quand l’OTAN a accepté la République Tchèque, l’Alliance a affirmé qu’il n’y aurait pas de bases militaires sur les territoires des nouveaux membres ni d’armes nucléaires. C’est arrivé seulement après l’annexion de la Crimée.
  • L’un des éléments de propagande disait que toute l’Ukraine était aux mains des Américains. En réalité, c’était le contraire. Il y a une politique de remise à zéro entre États-Unis et Russie après la crise en Géorgie (2008). Rejoindre l’U.E. ce n’est pas qu’une question de l’approximation de l’acquis, c’est une question de mentalité.

Question :

  • Dans le cadre de la politique européenne de voisinage, le partenariat oriental ne se heurte-t-il pas, selon vous, à une difficulté face à la posture des pays qui veulent garder une proximité avec la Russie (Moldavie notamment) et ceux qui, au contraire, veulent un rapprochement plus important avec l’U.E. ? La Russie n’est-elle pas aujourd’hui une sorte de contrôleur, d’arbitre des relations entre l’U.E. et ces pays ?

Il est difficile de gérer les intérêts de tous les pays. Des erreurs ont été faites de notre côté qui ont eu des conséquences. On a accepté l’idée qu’il y aurait deux statuts différents : union douanière et accord d’association. Nos partenaires ont peut-être mal accepté le fait de choisir l’un ou l’autre. Il faudrait mettre en œuvre un projet pour mettre fin aux conséquences de ces erreurs. Si on arrivait à rapprocher ces deux accords, il pourrait y avoir une marge de manœuvre pour ces pays. Il ne faut pas oublier que les problèmes actuels avec l’U.E. sont liés à l’incapacité de certains pays comme la Lituanie de comprendre les problématiques de la Méditerranée. On n’a pas créé un état de scission qui a poussé les Britanniques à sortir mais en même temps il faut essayer de voir ce qu’ont été les raisons qui les ont amenés à quitter l’U.E. Mieux on comprendra ces raisons mieux on pourra répondre à ces problèmes.

Illustration : Štefan Füle.

Par Pierre-Alexis Cameron


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